美食天下

摘要：受制于中国特殊的政社、政经体制和复杂的乡村情境，农村基层政府不像一些西方国家政府，是“守夜者”“划桨者”或“掌舵者”。改革开放后农村基层政府角色由“集权者”转变为“强权者”，承担着从乡村汲取粮食、税费、控制生育和发展乡镇企业等责任。农业税费取消后，一些农村基层政府变成了“悬浮型”政府，在上收部分权力的同时尝试“小政府”改制，但成效非常有限。当前，乡村振兴对农村基层政府提出更高更多要求，期待它扮演“服务者”角色，为乡村振兴做好引导、协助、调节等服务工作。服务型基层政府不是乡村振兴的“局外人”“仆人”，也不是“当家人”，而是服务者，要履行好服务职能，为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕提供优质服务。

关键词：乡村振兴；基层政府；角色转换

乡村振兴是新时代“三农”工作总抓手，党的十九大后各地基层政府都投入大量人力、物力和财力推进乡村振兴。然而，由于基层政府是在压力型体制下实施乡村振兴战略，一些地方的乡村振兴出现取向“非农化”、建设“样板化”、主体“错位化”的跑偏问题。确定好基层政府在乡村振兴战略实施中的角色，有助于发挥基层政府的主导作用。相关文献与研究问题的提出政府角色关涉政府职责承担和功能发挥，早期的西方国家学者讨论集中在政治领域的安全、公正、平等上，代表性观点主要有霍布斯的维护公共安全、洛克的保证公平和卢梭的保障平等。霍布斯、洛克和卢梭三人从政府起源的角度探讨政府政治职责，一些观点对确定政府角色有借鉴意义。由于霍布斯主张的专制政府无法与政治民主相容，卢梭主张的绝对平等容易走向极权主义的另一端，相比而言，洛克主张的有限授权政府在西方国家被普遍实践，[1] 尤其在二战前，不少西方国家政府角色即为“守夜人”。在现代，学界讨论政府角色已经拓展到经济社会领域，问题集中在政府如何弥补市场缺陷和维护社会公平上。从历时角度看，学界对政府角色的认知已经由“划桨者”转换为“掌舵者”，并再次转换为“服务者”——“划桨者”是对大政府、全能政府的角色定位，“掌舵者” 是对小政府、有效政府的角色定位，而“服务者”则强调政府在行政中要“重视人”“为民服务”。学者们几乎否定大政府或全能政府，普遍认为“划桨”不是有效政府的角色功能。传统公共行政理论主张政府由“守夜人”“更夫”角色转变为“划桨者”角色，建议政府成为福利国家的核心机构，强化政府全面干预、参与社会事务，包揽社会成员“从摇篮到坟墓”的全部生活过程。毋庸置疑，“划桨者”政府是营造福利国家的工具，政府承担了越来越多的公共服务，国家财政压力不断加大，以至于一些国家政府陷入财政困境。鉴于此，新公共管理理论为“划桨者”政府摆脱困境开出药方：政府不是公共产品主要的、直接的生产者和供给者，政府主要职能不是“划桨”，而是“掌舵”，需要以“顾客”为导向，通过出售、委托、承包、转让等形式将政府承担的大部分职能交由企业、社会机构承担。[2]按照新公共管理理论诠释，政府扮演的角色是“催化剂”和“促进者”，所承担的职责是“掌舵”。如此，一些西方国家下放、分离政府权力，或开展重塑政府运动。[3] 但“掌舵者”政府也有其自身难以克服的缺陷，如行政取向市场化有可能背离公共利益，服务的顾客导向有可能导致公民价值的丧失。由此，登哈特夫妇提出新公共服务理论，认为政府职能不是“掌舵”，而是“服务”。[4] 虽然新公共服务理论有后者居上的趋势，主要观点也被政府和学界接受，但一直以来，学界对政府的角色是“掌舵者”还是“服务者” 始终持有不同的看法，政府“多掌舵少划桨”、建设“力量更加强大的政府”等主张仍有一定的市场。国内学者鉴于中国政党国家模式和党国体系逻辑，[5] 没有过多介入“守夜人”“划桨者”“掌舵者”等政府角色讨论，一些研究基于中国国情和治理问题，扬弃传统公共行政理论、新公共管理和新公共服务理论，主张转变政府职能，建立服务型、有限型和小型政府。学界普遍认为现代社会发展要求政府转型，即政府由“投资性的经济发展型政府”转向为“公共服务性的经济促进型政府”；由“经济建设型政府”为主转向为“公共服务型政府”为主；由“管理社会”转向为“服务社会”。[6] 近年来，学界顺应新时代治理体系现代化建设需要，对政府角色转换提出更具体建议，如：干预型政府转变为引导型政府；无限型政府转变为适度型政府；领导型政府转变为参与型政府；管理型政府转变为服务型政府。受此影响，学界对农村基层政府角色转换也进行了广泛研究。在新农村建设全面实施前，不少研究把乡镇政府看成为营利者、谋利者，甚至有研究把政府行为简化为追求自身利益最大化。赵树凯曾认为，基层政府就像公司一样，追求其利益最大化，“GDP 是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润”。[7] 张静也指出，政府谋利取向与冲突发生是关联的，基层政府逐利行为折损了公益角色，其张力给乡村社会带来一系列问题。[8] 还有学者，如吴毅从企业角色理论视角把乡村基层政府解读为谋利型政府。[9]诚然，由于改革开放初期国家财政较少支持乡村公共事业发展，捉襟见肘的乡村财政难以维系乡村社会运转，加上国家对基层政府规制不规范，有些成为“谋利型政府”，其政府人员变成“谋利型的政权经营者”，做了不少损害村民个人和乡村公益的事情。[10]随着新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫、乡村振兴等国家战略的实施，国家对“三农”投入逐年增加，基层政府逐渐终止农业税费时期的“狠角色”和政府办乡镇企业的谋利角色，不断增强公益角色，发展乡村公共服务，实施民生工程，提高农民经济收入和生活质量。虽然在征地拆迁、发展产业等经营事务中基层政府仍存在谋利嫌疑或事实，但在实际工作中基层政府程度不同地投入大量资金安抚因政府经营而导致利益受损的民众，甚至很多基层政府迫于上级民生保障压力，极力打造民生“亮点工程”“形象工程”。[11] 近年来，国家施加给基层政府的民生任务越来越大，村民在国家惠民政策引导下对民生改善的期待也不断增长，基层政府面临更为复杂的公益经营环境，不得不转换角色，[12] 积极发展民生事业。出于对国家改善民生号召的回应，学界对基层政府在新农村建设、[13] 农村精准扶贫，[14] 包括乡村振兴中的角色和功能展开研究，[15] 冀望基层政府在乡村文化建设、生态文明建设、社区治理、脱贫攻坚和乡村振兴中发挥更好的作用。客观地说，学界广泛研究了农村基层政府的角色功能，成果已经有较高的成熟度，这些研究及其发现能为本研究提供重要参考。然而，由于乡村社会正在加速转型，充满变数和不确定性，基层政府角色有待再确定。学界对基层政府“谋利”或“公益”角色的推演，虽然概括了基层政府在某个时期的行为特征，具有一定的时效性，但无论“谋利” 还是“公益”都不是基层政府应然角色，因为“谋利”是市场行为，“公益”是社会组织行为。相比看，西方学者对政府“划桨者”“掌舵者”“服务者”的角色界定在很大程度上更能诠释政府功能。遗憾的是，在乡村治理实践中，中国基层政府并未很好地扮演这些角色并履行相应职责；在乡村治理研究中，学者们也较少运用传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论研判基层政府的“主导”作用和“嵌入”功能。本研究将“划桨”“掌舵”“服务”作为理论工具，检视乡村治理与基层政府之间的张力，确定基层政府在乡村振兴中“实然”角色，以减少、避免政府“折腾”社会，促进乡村治理有效。基层政府角色转换与改制改革开放后中国经济社会快速发展，乡村也发生了翻天覆地的变化，正在由传统社会向现代社会转型。这期间，基层政府尤其是乡镇政府与乡村社会、农民的关系发生了较大变化：政府不再对乡村社会实行纵向到底、横向到边的管制，乡村社会拥有越来越大的自主空间，一些民间组织包括老人协会、妇女互助会等社会组织和合作社、专业协会等经济组织陆续成长起来，成为乡村居民日常生活的重要依靠力量；政府逐渐放弃了对农民的人身管束，农民在农业现代化、农村城镇化中获得了充分的流动权、择业权，可以跨地区跨行业流动，从事自己喜欢的经营活动。特别是，很多农民不再仅仅是乡村人，他们因进城打工、生活而拥有城乡“双际人”身份。当下乡村情境不同于计划经济时期的封闭乡村，不同于改革开放初期农民流动受到“离土不离乡、进厂不进城”限制的半封闭乡村，与本世纪初农业税费取消时期的乡村也有较大差别，不仅公共服务在国家城乡一体化、新农村建设战略实施中不断下沉到乡村，乡村公共服务水平快速提升，而且在工业反哺农业、城市支持农村的惠农政策安排下，乡村居民收入逐年提高，与城市居民收入差距持续缩小。处于乡村转型和变化情境中的基层政府，其主要角色经历了多次转换。计划经济时期尤其在人民公社时期，农村基层政府由区公所、乡公所转变并定格于人民公社。人民公社是“政社合一”的集体组织，集工、农、兵、学、商于一体，既是乡村的领导者和管理者，又是执行者和生产者，直接参与乡村社会几乎所有的生产经营和社会活动。人民公社占有土地、生产工具、粮食等重要资源，控制乡村的生产、分配、交换、消费全过程，农民没有农产品生产、交易的自主权，也没有消费选择权，所有人都在同一消费水平上过大致相同的生活。此外，人民公社还根据国家意志要求采用政治手段整合乡村社会，如：在阴雨天或夜晚组织农民政治学习，通过忆苦思甜、批判会等活动提高农民思想觉悟和政治热情；利用有线广播、宣传栏等媒体向农民宣传国家政治意识，号召人们“超英赶美”。[16] 人民公社的角色呈现为“集权者”，它将一盘散沙、自由散漫的农民“半军事化”地管制起来，使政令得以贯彻，乡村保持“超稳定”。1980 年代初，人民公社转制为乡镇人民政府。由于国家仍需要从乡村汲取粮食、税收等经济资源，加上一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策实施，国家赋予基层政府 “要粮、要钱、要命”的行政权力。这个时期的基层政府是“狠角色”。为了从原子化农户中收到征购粮、农业税，为了确保不出现超指标生育问题，不惜采取极端措施，如组织“收粮别动队”“征税别动队”和“计划生育别动队”，强制农民服从国家和政府意志。不仅如此，上世纪八九十年代，基层政府还要承担经营角色，招商引资，发展乡镇企业。上级政府对基层政府有经济增长硬要求，无论是否有条件，基层政府都要创办乡镇企业，增加财政收入。如此，很多乡镇书记、乡镇长挂职企业领导，亲自抓乡镇企业工作。虽然这个时期基层政府不再直接干涉农业生产和农民生活，但基层政府为了完成上级下达的经济任务和财政增长指标，仍深度介入乡村社会，与民争利。税费改革和农业税取消倒逼基层政府放弃谋利的“狠角色”。国家取消农业税费，一方面减轻农民负担，缓和国家、政府与农民关系，进一步释放联产承包责任制活力；另一方面，乡镇干部的压力也得到减轻，不需要再做“狠人”。即使计划生育是常抓不懈的工作，也由于农民经历 20 多年国家强力控制，逐渐放弃了多子多福的生育观念，接受了少生、优生的政策规约，不需要基层政府实行超强控制。除非基层政府官员企图从超生中获取罚款和收入补助，自己给自己施压，否则，在计划生育政策执行上马虎一点也没有多大政治风险。没有税费要收，超生罚款也急剧减少，基层政府及其官员便理性地收缩行政权力，主动拉开与乡村社会距离，不愿意多管、甚至不管乡村社会“闲事”。如此，一些乡村出现程度不同的公共设施损坏、瘫痪和公共服务供给不足问题。为化解基层政府运行困境，全国很多地方在撤乡并镇的同时改制基层管理机构，调整、合并相关部门，压缩吃财政饭的工作人员。一些地方的乡镇机构按照“六办三站” 框架设置：“六办”为党政办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室、宣传科技文卫办公室、人大主席团办公室；“三站”为经济综合服务站、公用事业服务站、社会保障服务站。更多的乡镇机构按照“一办三中心”框架改制：“一办”即为党政综合办公室，分管纪检、组织、统战、宣传、人大、武装、团委、妇联等工作；“三中心”包括产业服务中心、社会服务中心和政策法律服务中心。其中，产业服务中心集中管理农业服务、林业、水利、畜牧水产兽医等工作；社会服务中心集中管理民政、人口和计划生育服务、新农合、劳动保障、教科文卫、宣传文化广播电视、财政、国土资源、工商、税务、村镇规划建设等工作；政策法律服务中心集中管理综治、司法、公安、安监、信访、维稳等工作。从乡镇机构新设置看，基层政府简化了管理部门，并将“服务”和提高工作效率放到行政工作的首位。与此同时，部分乡镇对隶属的事业单位进行改制。一些乡镇对乡村中小学、卫生院、财政所外的“七站八所”进行摘事业单位牌子的改制，让事业单位整体转制为经营性服务组织（民办非企业组织），实现单位与政府脱钩、工资与财政脱钩的身份转变。最有代表性的经验是湖北省采用“以钱养事、花钱买服务”方式推行乡镇事业单位改革。经过 10 多年的实践，学者们对这一改制有不同看法。有学者认为，以提高乡村事业单位公共服务效率的“以钱养事”改革，“不是取消农村税费后基层政府为摆脱财政困窘而采取的‘甩包袱’措施”，“而是在市场经济条件下为加强农村社会公益服务事业的制度创新”。[17]也有学者提出异议，如毛铖研究指出，经过十余年后，湖北的“以钱养事”改革与乡村公共服务体制改革，“未沿着既有的逻辑与设想可持续性地向前发展”，被严重的行政化权威所控制，“变成了畸形的类行政化运行体制”，引发政府、市场与社会主体在服务供给过程中的“三重失灵”，导致供给与需求严重脱节，供需矛盾不断激化。[18]尽管学界对此有异议，但有一点是肯定的，即：与其说乡镇机构改革和事业单位改制是基层政府转变角色、提高乡村公共服务效率的重要举措，不如说是基层政府迫于取消农业税费压力而做出的权力收缩。避开乡镇机构改制的或喜或忧状况不谈，必须承认，乡镇机构改制是朝着小政府、有效政府方向走，比计划经济时期的人民公社的“集权者”角色、上世纪八九十年代乡镇政府的“强权者”角色，更侧重于促进乡村社会发展。就这一点而言，说基层政府希望通过机构改制成为乡村经济社会发展的“掌舵者”是可以的。乡村振兴中基层政府若干角色的选择从基层政府角色变化的追溯中不难看出，中国基层政府角色与西方传统公共行政理论中的“守夜人”“划桨者”“掌舵者”“服务者”等政府角色都不同，相差甚远。基层政府肯定不是洛克的“政府除了保护财产之外，没有其它目的”，[19] 也不是斯密所说的“尽可能地远离经济生活之外”的古典自由主义“守夜人”[20]，并且，由于基层政府 嵌入乡村社会，政府主导着社会运行、成长，但政府不是“划桨者”“掌舵者”，也没有做好“服务者”。尽管基层政府经历了计划经济时期的什么事都管到取消农业税费后的很多事都不想管的变化，从一个极端走向另一个极端，但如今乡村的政社、政经仍没有完全分开，社会的背后始终站着政府。西方国家的政府角色是历时递换的，传统公共行政理论的政府“划桨者”角色扬弃了古典自由主义的“守夜人”“更夫”角色，新公共管理理论的“掌舵者”角色扬弃了“划桨者”角色，新公共服务理论的“服务者”角色扬弃了“掌舵者”角色。“守夜人”政府和“划桨者”政府处理社会事务方法相悖，前者相信市场“无形之手”的力量，几乎不介入民众的就业、收入、保障等民生事务，而后者对民生事务亲力亲为，政府为民众提供全方位、高水平社会保障。但在行政过程中这两个政府角色都存在弊端：“守夜人” 政府不关心民众尤其是底层民众的民生问题，治理严重缺位，社会问题多；“划桨者” 政府陷入社会生活繁琐事务，政府财政负担沉重。籍于此，新公共管理理论的“掌舵” 和新公共服务理论的“服务”等理念被现代政府采纳。尽管“掌舵”和“服务”孰是孰非尚有争议，但多数国家政府将角色定位在或“掌舵者”或“服务者”上。中国乡村正处于封闭向开放、传统向现代、伦理向契约的社会转型中，居村人口在城镇化进程中不断减少，农业收入在农户家庭收入中占比逐年下降，很多乡村出现无人能治、无人要治的窘境。籍此，如果基层政府秉持无为政府就是好政府的执政理念，仅仅充当“守夜人”“更夫”，市场力量就会肆意侵蚀乡村社会，无情掠夺乡村资源。因为处于转型期的乡村社会极其羸弱，根本没有能力阻止市场力量的入侵，保护乡村共同体，实现乡村振兴。如果基层政府以全能型政府作为行政理念，履行“划桨者”角色和功能，大包大揽乡村所有事务，包括养老、医疗、就业等民生事务，并使其与城市公共设施建设水平和公共服务发展水平对接、并轨，就需要扩大自身体量，增加工作人员。中国不少基层政府维持正常运转都面临财政困难，期望基层政府在乡村振兴中担任“大政府”“划桨者”角色，为乡村社会提供“从摇篮到坟墓”的社会福利是不现实的。既然基层政府在乡村振兴中不是“守夜人”“划桨者”，那能不能是“掌舵者”呢？结合新公共管理理论的几个核心要点，推演结论是基层政府也不能以“掌舵者”角色推进乡村振兴。如果乡镇政府在乡村振兴中“掌舵”，那么，乡镇政府就应该履行这些职能：做好乡村振兴的决策工作，不要事必躬亲做具体服务工作；充分向市场力量、社会力量授权，鼓励市场、社会和公民参与乡村振兴；控制乡村振兴的资金投入，用最少成本获取乡村振兴最大效益；像企业一样，具备“顾客意识”，既要满足“顾客”（乡村居民） 需要，更要从“顾客”身上获取利益，以增强基层政府运行能力；考虑乡村振兴可能风险，谨慎推进乡村振兴；实行参与式管理，下放基层政府的权力，以市场为依托，组织、规范市场，通过市场力量改善公共服务。中国的乡村振兴尚在实践起步中，暂不能判别或检验基层政府“掌舵”功能有多大，但仅从基层政府“以钱养事”改革实践及其效果看就不难知道，基层政府“掌舵”乡村振兴并不可行。“以钱养事”改革依据的理论近似新公共管理理论，改革后基层政府公共服务供给规则与美国等西方国家政府在公共服务领域采用服务合同（service contracting）、联合合同（joint contracting）等方式“购买服务”（purchase of service）没有实质性区别。也就是说，“以钱养事”类似于掌舵政府的“购买服务”（Purchase of Service），即：政府与营利、非营利组织或其他政府部门签订契约，由政府向受托者支付费用以购买符合政府界定的服务种类及品质的全部或部分公共服务，包括购买家庭养老服务、基本医疗服务、公益性农技服务等；政府将某项或几项公共服务通过与营利企业、非营利组织或其他政府部门建立合同关系，将公共服务外包出去。改制的基层政府将政府承担或原来政府隶属事业单位承担的公共服务转给分离出去的独立经营的“事业单位”或其他市场主体，政府自己不再从事具体公共服务活动的做法，符合掌舵政府的“小政府”“有效政府”职能要求。但正如上文论述的，“以钱养事”基层政府机构改革没有获得“钱随责走、费随事转”的效果，也没有出现“乡镇赢责任、部门赢服务、中心赢收入、群众赢实惠”的工作格局，“以钱养事”名不符实。[21] 这足以表明，新公共管理理论在中国乡村社会水土不服；推进乡村振兴，政府仅“掌舵”是不够的。总的来说，小政府的“守夜人”、全能政府的“划桨者”和有效政府的“掌舵者” 角色都不符合乡村振兴对乡镇政府的角色期待。中国特殊的政社、政经体制以及处于乡村现代化转型中和城乡融合发展下的乡村复杂情境对政府尤其是基层政府有更高更多要求：政府不能置身于乡村振兴之外，任由市场或社会力量自行运作；政府不能包揽乡村振兴的大事小情，将农民为主体的乡村振兴视为政府为主体的乡村振兴，代替农民承担乡村振兴的所有任务；当然，政府也不能模仿西方国家政府的“掌舵者”角色，过于相信并依赖社会化、市场化手段，将乡村振兴重任推给社会、市场。中国乡村中的政府、社会和市场都不够成熟，难以形成强政府—强社会—强市场的强强联手，在乡村振兴实践中存在或面临政府失灵、社会失灵和市场失灵问题。就中国既往教训看，政府失灵或角色担当失误，危害更大。乡村振兴关系“三农”问题能否得到彻底解决，关系中国能否如期全面建成小康社会和基本实现现代化，因此，基层政府在乡村振兴中必须扮演好自己的角色。乡村振兴对基层政府角色的期待农民问题是“三农”问题的根本，乡村振兴及其产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的五个要求归根结底是要解决农民问题。农民是乡村振兴的主体，虽然政府尤其是基层政府要在乡村振兴中发挥主导作用，但不能越俎代庖，将乡村振兴包揽下来，更不能赤膊上阵，耗尽家当和钱财推进乡村振兴。基层政府在乡村振兴中要扮演的角色是“服务者”，为乡村振兴做好引导、协助、调节等服务工作。新公共服务理论对政府角色定位不是“企业家”，而是“服务者”，强调政府基于公民共同利益需求，采用民主、协商、合作方式为公民提供有效公共服务。[22] 如此，“服务者”政府不像“守夜人”政府、“掌舵者”政府那样，出现公共服务缺位，也不会像“划桨者”政府那样，出现公共服务错位、越位。在新公共服务理论那里，政府提供的服务与公民需求是对接的，供需结构协调，并且，政府在服务中要以人为本，体现对人的尊重和关心，更具有人情味。具体地说，乡村振兴对基层政府的角色期待有：帮助乡村居民包括居住乡村的市民表达他们的共同利益需求，基层政府不直接参与公共服务活动，而是服务的调停者、中介人、裁判员；下沉政府权力到乡村底层，广泛地与乡村居民对话、协商，指导他们形成公共利益观，为他们实现公共利益目标提供舞台；建立基层政府与乡村居民的信任与合作关系，不仅仅关注“顾客”个人的短期利益，还要关心更大社区、更多乡村居民的长期需要和利益，不断满足他们日夜增长的美好生活需要；坚持“以人为本”执政理念，不以生产率高低作为服务工作标准，将乡村居民个人利益和公共需要放到基层政府工作首位；发挥乡村居民主体作用，乡村振兴实施规划、实施行动以及政府提供的服务活动都要动员乡村居民广泛参与，让乡村居民参与政府服务全过程。基层政府在乡村振兴中要履行好服务职能，避免角色混淆。首先，基层政府不是局外人。自乡村改革、城镇化快速发展以来，乡村渐趋个体化、碎片化、离散化，缺乏强且有效的凝聚力。除了少数经济发展基础好、矿产资源和旅游资源丰富、以及拥有能力强的政治和经济精英的乡村外，多数乡村运行和公共设施建设需要依靠国家和政府的外生因素。近年来乡村之所以能发生巨大变化，乡村人的生产生活条件能有显著改善，主要在于国家实施新农村建设战略。乡村振兴是升级版的新农村建设，更多的、优质的公共服务要下到乡村，而这不能离开基层政府。基层政府不能做乡村振兴的局外人、旁观者，国家需要基层政府把中央相关的乡村振兴政策输送到乡村，乡村需要基层政府组织居民参与乡村振兴活动。其次，基层政府不是“仆人”。从政治责任看，公职人员是人民公仆，基层政府及其工作人员要放下官架子，全心全意地投入到乡村振兴事业中，为市场、社会和村民服好务。但在乡村振兴中基层政府仅作为“服务员”是不够的，还要做乡村振兴的“带头大哥”。因为乡村振兴肩负着复兴乡村、实现城乡融合和农业强、农村美和农民富的艰巨使命，政府必须发挥主导作用，组织市场力量、社会力量参与。再次，基层政府不是“当家人”。乡村振兴的主体是乡村居民，振兴规划、目标任务设置以及实施行动安排都要征得乡村居民同意，并且要尊重乡村居民意愿，服从乡村居民要求。基层政府不能喧宾夺主，替乡村居民拿主意，更不能采用引诱、诓骗、甚至威胁手段强迫乡村居民参与村民不愿意做的事情。乡村如期实现振兴，基层政府责无旁贷，而且极其关键。西方发达国家城乡差距小，乡村生产生活条件好，乡村居民基本享有与城市居民均等的生活水平，而这些与政府提供的公共服务分不开。英国的乡村道路、娱乐场所、乡村会堂、墓地、路灯、治安、供水、卫生、教育等公共服务是基层政府全权承担的。美国乡镇政府在乡村设置了财产估价员、收税员、治安员、乡镇文书、司库、济贫工作视察员、校董、道路管理员、教区管理员、视察员等岗位，承担组织公民救火、看青护秋、庭院维修等职能，为村民生产生活提供服务。[23] 可见，基层政府本职工作和服务范围集中在维护公共利益、提供公共服务、建设公共设施上，不需要也不能干预乡村具体事务尤其是个人私事。当下乡村振兴实践中出现了一些令人担忧的问题，如政府投资兴办乡村“全域旅游”工程、发展“园艺农业”、引导乡村居民逆向转移、建设农民集中居住社区，以及以统一规划为名拆农民房子、扒农民祖纹等行为，都超越基层政府供给基本公共服务的角色限度，存在异化乡村振兴目标的嫌疑，致使一些乡村居民不愿意参与乡村振兴活动，甚至抱怨政府乱作为、胡作为。基层政府处于“上联国家、下接乡村社会”的纽带地位，但它担当的角色、行使的功能与国家要求和农民期盼都有一定差距，亟需再确定。根据国家乡村振兴的战略部署，基层政府除了管理本行政区域内的行政工作、贯彻执行上级有关乡村振兴的各项政策外，还需要围绕乡村振兴五个任务要求履行服务职责：为产业兴旺提供服务，调整乡村产业结构，营造一二三产业融合发展环境，培育新型农业经营主体，提高农业生产组织化、市场化程度；为生态宜居提供服务，加强乡村生态环境保护，看守好青山绿水，减少化肥、农药使用量，推进畜禽粪便、秸秆、地膜的资源化利用；为乡风文明提供服务，加强社会公德建设，积极发展乡村文化事业，繁荣乡土文化，倡导健康文明新风尚；为治理有效提供服务，加强乡村综合治理，处理好不利于社会稳定的各类矛盾和纠纷，完善乡村自治、法治、德治体系，促进乡村治理能力现代化；为生活富裕提供服务，将增加农民收入、实现生活富裕作为乡村振兴的最终目标，多途径增加农民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性（补贴性）收入，满足农民日益增长的美好生活需要。综上，乡村振兴是新时代国家解决“三农”问题的重要抓手，需要政府尤其是农村基层政府发挥主导作用，引领广大乡村居民共同推进乡村全面振兴。鉴于中国特殊的国情和乡情，基层政府不能效仿西方国家政府，以“守夜人”“划桨者”“掌舵者”角色参与乡村振兴实践活动，也不能以“集权者”“强权者”角色实施乡村振兴，更不能借口农民是乡村振兴主体而推卸政府责任，致使政府在乡村振兴中缺位。乡村振兴中基层政府角色不是“局外人”“仆人”“当家人”而是“服务者”，应当根据乡村振兴任务要求，为乡村的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕提供优质服务。参考文献

[1]常健.论政府责任及其限度[J].文史哲,2007(5)：147-154.

[2][美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，等，译.上海译文出版社，1996.

[3]吴志华.美国的重塑政府运动述评[J].中国行政管理,1998(12):123-136.

[4]Robert B.Denhardt，Janet Vinzant Denhardt.The New Public Service：Serving Rather Than Steering[J].Public Administration Review，2000，60(6):549-559.

[5]何艳玲.“无变革的改革”：中国地方行政改革的限度[J].学海,2016(1)：34-43.

[6]郤继红.德国地方政府公共管理改革新方向——“新的掌舵模式”[J].经济社会体制比较,2005(6):93-96.

[7]赵树凯.农村发展与“基层政府”公司化[J].中国发展观察,2006(10):48-50.

[8]张静.基层政权:乡村制度诸问题[M].上海:上海人民出版社，2007.

[9]吴毅.小镇喧嚣—一个乡镇政治运作的演绎和阐释[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2007.

[10]杨善华,苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1):17-24.

[11]冯猛.基层政府与地方产业选择——基于四东县的调查[J].社会学研究,2014(2)：145-169.

[12]陈颀.“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究[J].社会学研究,2018(2):88-114.

[13]宣朝庆.政府如何主导新农村建设——基于韩国新村运动的分析[J].社会科学战线,2011(10):186-191.

[14]李梅.政府、市场、社会：精准扶贫的秩序维度[J].学术界,2018(7):62-71.

[15]黄建红.三维框架:乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变[J].行政论坛,2018(3):62-67.

[16]张乐天.告别理想：人民公社制度研究[M].上海：上海人民出版社,2005:333-335.

[17]宋亚平.政府化与市场化：农村公共服务供给机制变革——湖北省“以钱养事”改革的回顾与评价[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2011(3):1-9.

[18]毛铖.农村公共服务体制改革的困境与根源探析——湖北咸安区“以钱养事”改革的十年反观与思辨[J].求实,2018(5)：90-108.

[19][英]洛克.政府论(上篇)[M].瞿菊农,叶启芳译.北京：商务印书馆，1982：58.

[20][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因研究[M].郭大力,王亚南译.北京：商务印书馆，1972：284.

[21]郝治中.农村公益性服务“以钱养事”机制有待完善[J].当代农村财经,2016(4)26-27.

[22][美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而非掌舵[M].丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010:20-26.

[23]李金红.从“划桨”、“掌舵”到服务：国外地方与基层政府功能的转换与借鉴[J].社会主义研究,2009(6):108-112.

（作者系南京师范大学公共管理学院政治学系教授，博士生导师；江苏省高校哲学社会科学重点研究基地南京师范大学“乡村文化振兴研究中心”专家；乡村发现转自：《湖湘论坛》2020年第4期）